城鄉(xiāng)二元的社會保障法律制度使得我國像“跛腳的巨人”嚴重制約著我國社會事業(yè)的發(fā)展。為了適應(yīng)新形勢下城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，國家在促進社會保障事業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展方面做了很多努力。尤其是“十二五”時期，政府在社會保障方面的支出不斷加大，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障水平穩(wěn)步提高。但是目前的社會保障發(fā)展水平與人民群眾的要求還有很大差距，城鄉(xiāng)、經(jīng)濟社會、社會保障體系仍不完善等問題還很突出。國家在“十三五”規(guī)劃中確立了共享的發(fā)展理念，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律制度，消除二元的社會保障結(jié)構(gòu)勢在必行。本文擬通過對我國實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化存在的障礙以及解決的途徑進行研究分析,希望到以下兩個目的。其一,分析我國社會保障制度現(xiàn)狀存在的問題,結(jié)合當(dāng)前社會發(fā)展的實際情況和前景,認真研究實現(xiàn)社會保障體系下的城鄉(xiāng)一體化的問題。其二,歸納總結(jié)與我國經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)相似的國家和地區(qū)取得的經(jīng)驗成果,為我國社會保障法律制度改革提供借鑒。本文擬通過法律的視角，采用歷史分析法、比較研究法、文獻查閱法等方式，對我國的社會保障法律制度進行全方位的考察和分析。通過歷史分析法梳理中國社會保障制度發(fā)展的過程，找出目前二元制的社會保障法律制度的歷史原因；通過比較研究法，橫向的比較韓國與港臺地區(qū)跟我國大陸社會保障法律制度存在的差異，找出我們存在的不足，并借鑒這些地區(qū)有益的經(jīng)驗；通過文獻查閱法詳細的了解相關(guān)概念、理念和制度模型，并形成本文的理論基礎(chǔ)。

柏森林在《韓國社會保障制度啟示》中提到，在同為亞洲國家的韓國，非常重視法律建設(shè)在國家社會保障制度建設(shè)中的作用，通過完善立法保障低收入者的合法權(quán)益，農(nóng)民群體在這樣的社會保障制度中受益頗多，體現(xiàn)了韓國社會保障制度對基礎(chǔ)保障的重視。通過社會保障手段來對社會財富進行二次分配以促進社會公平的實現(xiàn)是國際社會的共識，目的就是讓低收入群體在二次分配中得到更多保障，平衡市場經(jīng)濟條件下日益嚴重的貧富分化差距。而我國臺灣地區(qū)社會保障制度在協(xié)調(diào)性上的一些做法值得我們借鑒，這種協(xié)調(diào)性主要是通過擴大社會保障覆蓋面，健全社會保障體系以及城鄉(xiāng)社會保障制度“和而不同”的頂層設(shè)計等一系列手段實現(xiàn)的。這些影響社會保障法律制度一體化的問題不可能在短時間內(nèi)得到徹底解決，因此社會保障法律制度一體化目的的實現(xiàn)可能需要耗費十幾年甚至幾十年的時間，穩(wěn)扎穩(wěn)打，步步為營，分階段實現(xiàn)。在實現(xiàn)路徑上，張園在《城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)路徑》中提出了“完善法律-城鄉(xiāng)銜接-多層次社保體系”的三階段發(fā)展理論。關(guān)于社會保障立法方面，鄭尚元在《論基本養(yǎng)老保險立法只疑難》提出不同群體的特殊性可以得到立法和制度的特殊關(guān)懷，但是這不應(yīng)該成為阻礙統(tǒng)一立法的理由。在社會保障立法原則方面，縱觀一些學(xué)者的一些論述，“普遍性原則、保障生存權(quán)原則、正義原則優(yōu)先”等字眼多次被提及，總的來說，“效率與公平”的問題是社會保障立法繞不開的核心問題。

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第 1 章 中國社會保障法律制度概述

 

本章通過介紹社會保障法律制度的相關(guān)概念和回顧中國社會保障法律制度發(fā)展的歷程，從中找出城鄉(xiāng)二元制社會保障法律制度存在的弊端以及這些弊端產(chǎn)生的原因，從而為實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障法律制度一體化提供理論依據(jù)。

 

1.1 社會保障法律制度相關(guān)概念

社會保障一詞來源于英文的“social security”,在 1935 年美國的《社會保障法案》中首次使用。在 1986 年的“七五”計劃中我國首次使用社會保障一詞，對于社會保障的定義，學(xué)者們的解釋很多，其基本概念是社會對弱者的一種保護，市場分配會導(dǎo)致社會成員對生產(chǎn)資料和資源占有的不平等，殘疾、年老、失業(yè)等原因都會使一些社會成員成為弱勢群體，社會保障制度就是面對這些人群，通過對利益及其資源的再分配，保障低收入者、疾病患者、失業(yè)人群、殘疾人群等在無法通過自己的勞動得以生存時能夠滿足基本的日常生活。[1]城鄉(xiāng)一體化的社會保障指的是在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平，生活水平不一致的客觀情況下，保障城鄉(xiāng)居民的生存發(fā)展權(quán)，解決他們最基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、生活等問題，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。社會保障法律制度是所有關(guān)于社會保障的規(guī)范、原則命令以及制度的總稱，是多層次法律系統(tǒng)。除了包含為實現(xiàn)社會保障的專門法律以外，從憲法中關(guān)于公民權(quán)利的保障，到各級政府為促進社會保障頒布的法規(guī)、規(guī)章，甚至可以適用的法律原則和基礎(chǔ)理論，都在社會保障法律制度的范疇之內(nèi)。社會保障法律制度是國家法律制度體系中獨立而不可或缺的一部分。由于保障工作的特殊性，它自成一派，獨立于其他法律體系。但又由于社會生活的關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性，它又無法脫離其他法律體系調(diào)整的社會范疇。它與其他法律體系一起構(gòu)成國家基本法律制度的框架。社會保障制度的有效實施，需要一套完整的社會保障法律制度，可以說社會保障法律制度，是規(guī)范社會保障行為的準(zhǔn)則，是社會保障制度建立的基礎(chǔ)。

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1.2 中國社會保障法律制度的發(fā)展歷程

中國社會保障法律制度的發(fā)展經(jīng)歷了五個階段：初建階段——調(diào)整完善階段——停滯階段——法律制度重建階段——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，但是我們現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還是淺層次，低程度，需要進一步共享發(fā)展成果，建立更加公平均衡的社會保障法律制度。在初建階段（1949-1958），盡管中國經(jīng)濟還是相當(dāng)困難，但是黨和政府高度重視社會保障工作。為了盡快完成建立獨立的工業(yè)體系這一目標(biāo)，在農(nóng)村支援城市的大制度框架下，社會保障法律制度也呈現(xiàn)了二元制的特點：“社會保障實現(xiàn)城鄉(xiāng)分治——對城鎮(zhèn)勞動者實行勞動保險，而農(nóng)民主要靠土地和家庭保障。”[2]1951 年，《勞動保險條例》出臺，是養(yǎng)老保險法律制度的開端，從此城鎮(zhèn)企業(yè)職工開始享受養(yǎng)老保險，同年頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，對企業(yè)職工的生育、養(yǎng)老、疾病、死亡等做出了相關(guān)的規(guī)定。在此后的五年里，勞動保險的范圍逐漸擴大，到 1956 年，勞動保險的覆蓋范圍達到一千六百萬人口，大約 1953 年的 5 倍。[3]與此同時，農(nóng)村的五保戶制度也建立起來，1956 年《農(nóng)村發(fā)展剛要》指出，對于合作社內(nèi)缺乏勞動能力的社員，給予適當(dāng)?shù)木葷?，保穿、保吃、保教、保燒、保葬，農(nóng)村的社會保障制度初步建立。

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第 3 章 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律制度的必要性..........16

3.1 城鄉(xiāng)一體化是社會保障立法的應(yīng)有之義............16

3.2 城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律制度是發(fā)展市場經(jīng)濟的必然要求.......... 16

3.3 城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律制度是完善我國社會主義法治的必然要求........... 17

第 4 章 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律制度面臨的挑戰(zhàn)......19

4.1 資金障礙....19

4.2 銜接困難....20

4.3 法律限制....22

4.4 政策挑戰(zhàn)....23

第 5 章 如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律制度........25

5.1 社會保障立法的基本原則.......... 26

5.2 城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律制度的建立與完善.........29

5.3 完善相關(guān)配套措施.....35

 

第 5 章 如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律制度

 

與世界上的大部分國家不同，我國地域廣闊、民族眾多、人口基數(shù)大，地區(qū)發(fā)展不平衡、矛盾錯綜復(fù)雜，這些特點決定了那些在其他國家和地區(qū)取得成效的制度并不一定同樣適合中國。因此中國的問題應(yīng)當(dāng)通過中國辦法解決。一直以來，改革在我國歷史上都占據(jù)著非常重要的地位，通過改革我們解決了一些禁錮社會發(fā)展的難題。當(dāng)前我國在發(fā)展社會保障事業(yè)上所面臨的諸多問題需要通過改革的方式加以解決。科斯對中國的社會保障制度改革是這樣理解的“對法律體制進行的改革是作為整個經(jīng)濟體制改革的一部分內(nèi)容而存在的，當(dāng)然這種改革是非常有必要的”。在他看來，法律體制改革是依托于整個經(jīng)濟體制改革而存在的，從中可以看出經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的道理；但是這種改革又是非常有必要的，因為法律體制改革反作用于經(jīng)濟體制改革。因此，由現(xiàn)實需求推動的制度改革要想取得成效，就必須使改革后的制度設(shè)計對現(xiàn)實產(chǎn)生正作用力，回應(yīng)現(xiàn)實需求。一方面，中國社會保障體系的建立應(yīng)當(dāng)在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上體現(xiàn)出中國特色，符合中國的國情。國情中蘊含現(xiàn)實需求。另一方面，社會保障體制改革是一個系統(tǒng)的工程，很難在短時間內(nèi)完成，這個過程是循序漸進，不斷完善的。如果企圖一蹴而就，必然會犯錯誤。在當(dāng)前建設(shè)法治國家的政策背景下，我們要想解決社會保障城鄉(xiāng)不一致的問題，實現(xiàn)社會保障體系下的城鄉(xiāng)一體化，就必須要借助于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度。從長遠來看，比較完善的社會保障法律制度，應(yīng)當(dāng)在社會保障法的基礎(chǔ)上，進一步擴展出社會福利、社會救助、社會保險以及優(yōu)撫安置等低一級層面的法律，在這些單行法律制度下面進一步細化，擴展出第三層次的法律。當(dāng)然，這一法律體系的建立和完善不能脫離現(xiàn)在的經(jīng)濟社會發(fā)展水平。我國社會保障制度已經(jīng)發(fā)展了很多年，但是還不夠完善，而且也沒有適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的新要求?，F(xiàn)階段的發(fā)展路徑是，農(nóng)村的社會保障法律制度在與城市的社會保障法律制度并行發(fā)展到一定階段后，逐步并軌?？紤]到地區(qū)發(fā)展的差異，各地區(qū)在國家社會保障法律制度的框架下結(jié)合自身實際構(gòu)建地區(qū)社會保障并軌方案也是比較可行的。國家層面上必須保證社會保障法律制度的大方向是科學(xué)合理的，這就需要我們在制定社會保障法律制度時把握好社會保障在立法方面的基本原則。

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結(jié)論

 

城鄉(xiāng)二元的社會保障法律體制會制約我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的和諧，但是我們認為，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障法律制度是一個循序漸進的過程，切忌拔苗助長，急于求成。社會保障法律體制是一個龐大的體系，本文主要從養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度的角度出發(fā)，探究實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化存在的障礙：在資金方面，農(nóng)村居民繳費意愿低，資金來源單一，社會力量發(fā)展不足，導(dǎo)致我們社會保障賬戶資金虧空；在銜接問題上，城鄉(xiāng)之間、不同行業(yè)之間，不同區(qū)域之間的社會保障存在碎片化的現(xiàn)狀，我們需要形成一個完整的體系，實現(xiàn)統(tǒng)籌化管理；在法律體系方面，現(xiàn)存的《社會保險法》遠遠不能滿足社會保障法律制度的需要，健全立法體制迫在眉睫。在如何實現(xiàn)社會保障體系下的城鄉(xiāng)一體化問題上，筆者認為首先要完善立法體制，社會保障的立法應(yīng)遵循保障生存原則、抵御社會風(fēng)險原則、充分的政府責(zé)任和相對的社會責(zé)任相結(jié)合原則、普遍平等原則和公平正義原則。并且根據(jù)不同領(lǐng)域的特殊情況制定統(tǒng)籌的具體措施。

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參考文獻（略）