第一章 民用機(jī)場(chǎng)概述

 

一、我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)的發(fā)展及現(xiàn)狀

改革開放前的 30 年，我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展相對(duì)比較緩慢。之所以說(shuō)緩慢，不僅表現(xiàn)為建設(shè)的數(shù)量增加少，而且機(jī)場(chǎng)的規(guī)模大多較小。1949 年新中國(guó)成立時(shí)，我國(guó)（含港、臺(tái)地區(qū)）的民航運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)共 36 個(gè)，包括上海龍華機(jī)場(chǎng)、南京大校場(chǎng)機(jī)場(chǎng)、重慶珊瑚壩機(jī)場(chǎng)和重慶九龍坡機(jī)場(chǎng)等。50 年代到 1978 年，受全行業(yè)的總體發(fā)展緩慢的影響，民用機(jī)場(chǎng)的新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目也發(fā)展遲緩，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的數(shù)量在 1978 年僅增至 78 個(gè)（其中軍民合用機(jī)場(chǎng) 36 個(gè)）。這一時(shí)期由于民航使用飛機(jī)機(jī)型小，大多數(shù)機(jī)場(chǎng)規(guī)模相應(yīng)較小，只有北京首都機(jī)場(chǎng)、上海虹橋機(jī)場(chǎng)、廣州白云機(jī)場(chǎng)、天津張貴莊機(jī)場(chǎng)等部分機(jī)場(chǎng)可以起降波音、麥道等大中型噴氣式飛機(jī)。

改革開放后我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。總體來(lái)說(shuō)，改革開放三十年來(lái)，我國(guó)民用航空業(yè)在經(jīng)過(guò)了幾個(gè)階段的系統(tǒng)性的體制改革后，已經(jīng)從一個(gè)軍事化的行業(yè)發(fā)展成為對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起著重要作用的現(xiàn)代化的世界第二大航空運(yùn)輸系統(tǒng)。在此期間，我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)經(jīng)過(guò)大規(guī)模的重點(diǎn)建設(shè)，機(jī)場(chǎng)布局已出具規(guī)模，絕大部分機(jī)場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施條件和管理水平有了大幅提高，這主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：?

第一，機(jī)場(chǎng)數(shù)量增加，機(jī)場(chǎng)分布密度提高。至 2009 年底，我國(guó)大陸地區(qū)民用機(jī)場(chǎng)數(shù)量已達(dá)到 166 個(gè)，其中定期航班通航機(jī)場(chǎng) 165 個(gè)，定期航班通航城市 163 個(gè)，密度達(dá)到每 10 萬(wàn)平方公里 1.5 個(gè)。以地面交通 100 公里或者 1.5小時(shí)車程為服務(wù)半徑，現(xiàn)有的機(jī)場(chǎng)可以為 52%的縣級(jí)行政單元提供航空服務(wù)，服務(wù)區(qū)域的人口占全國(guó)人口的 61%。同時(shí)，全國(guó)機(jī)場(chǎng)布局得到完善，國(guó)家大力建設(shè)大型樞紐機(jī)場(chǎng)，發(fā)展干線機(jī)場(chǎng)，支持中西部地區(qū)支線機(jī)場(chǎng)的建設(shè)。

第二，機(jī)場(chǎng)在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模等方面不斷提高。我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)可供使用的機(jī)型不斷加大，目前能夠起降波音 B747、空客 A340 等大型飛機(jī)的國(guó)際 4E 級(jí)機(jī)場(chǎng)6達(dá) 33 個(gè)，其中北京首都、上海浦東、廣州白云 3 個(gè)機(jī)場(chǎng)在 2008 年具備了接受空客 A380 等目前最大機(jī)型的條件，南京祿口機(jī)場(chǎng)也即將躋身此列。

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二、1987 年政企分離的民航管理體制改革

隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，政企不分的民航管理體制所造成的民航業(yè)發(fā)展問(wèn)題越來(lái)越突出，改革政企不分的民航管理體制成為必然。1985 年 1 月 7 日，國(guó)?務(wù)院批轉(zhuǎn)中國(guó)民用航空局《關(guān)于民航系統(tǒng)管理體制改革的報(bào)告》，并發(fā)出通知指出，現(xiàn)行政企不分的民航管理體制必須進(jìn)行改革，民航管理體制的改革對(duì)于貫徹實(shí)行對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)、對(duì)外開放的政策具有重要意義。通知指出，本次改革的原則是政企分開，簡(jiǎn)政放權(quán)。具體做法是，政企分開后，國(guó)家民航局作為國(guó)務(wù)院主管民航事務(wù)的部門行使行政管理職能，不再直接經(jīng)營(yíng)航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)，各類民航企業(yè)都要從原來(lái)所屬的行政部門獨(dú)立出來(lái)，作為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。同時(shí)，為加速民航建設(shè)，必須充分調(diào)動(dòng)地方積極性，有計(jì)劃地支持地方興辦各類航空企業(yè)。

?為了保證改革的穩(wěn)妥，這次改革先由試點(diǎn)開始再逐步推開。按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的報(bào)告，改革在民航成都（西南）管理局進(jìn)行試點(diǎn)。這次改革的核心是實(shí)行政企分開，即管理局行使政府職能，運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)部分成立航空公司，同時(shí)航空公司與機(jī)場(chǎng)分設(shè)。1987 年 1 月 30 日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中國(guó)民航局《關(guān)于民航管理體制改革方案和實(shí)施步驟報(bào)告》。次年，民航行業(yè)管理機(jī)構(gòu)建立，政企分開的管理模式開始實(shí)行。比如民航上海管理局被一分為三，分別組建了民航華東管理局以及自主經(jīng)營(yíng)的中國(guó)東方航空公司和上海虹橋國(guó)際機(jī)場(chǎng)。航空公司與民航行政管理部門及機(jī)場(chǎng)各自分開運(yùn)行，民用機(jī)場(chǎng)也在名義上走上獨(dú)立化發(fā)展之路。

?伴隨著政企分開、航空公司拆分以及機(jī)場(chǎng)的獨(dú)立運(yùn)行，機(jī)場(chǎng)的建設(shè)出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)的局面。這一時(shí)期，在國(guó)家改革開放和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大背景下，航空運(yùn)輸需求迅速增長(zhǎng)，中央及地方政府對(duì)機(jī)場(chǎng)的投資不斷增大，并逐步拓寬了融資渠道，各地修建機(jī)場(chǎng)的積極性空前高漲。到 1990 年底，民航航班運(yùn)營(yíng)的機(jī)場(chǎng)總數(shù)已經(jīng)達(dá)到 110 個(gè)，并在此后的 10 年間迎來(lái)機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的高峰。這時(shí)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展開始注重國(guó)家航空網(wǎng)絡(luò)的整體規(guī)劃和合理布局，在重點(diǎn)建設(shè)大中型機(jī)場(chǎng)的同時(shí)，一批小型機(jī)場(chǎng)陸續(xù)建設(shè)、改造完成，如舟山、臨沂、包頭機(jī)場(chǎng)等，這些小型機(jī)場(chǎng)的建設(shè)，改善了當(dāng)?shù)氐暮娇者\(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施條件，有力促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

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?第二章 我國(guó)民航管理體制的歷史演革

 

一、?2002 年的民航體制綜合改革

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)功能的強(qiáng)化，我國(guó)各地公用事業(yè)改革不斷推進(jìn)。中央和各地政府也陸續(xù)出臺(tái)許多法規(guī)和政策，逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革。與此時(shí)已徹底實(shí)現(xiàn)企業(yè)化的航空公司相比，民用機(jī)場(chǎng)由于長(zhǎng)期處于政企合一的體制下且改革不徹底，其在民航運(yùn)輸市場(chǎng)體系中的地位界定不夠清晰，這使得機(jī)場(chǎng)在建設(shè)投資、經(jīng)營(yíng)管理以及政府監(jiān)管等方面往往出現(xiàn)偏差，亟待建立與市場(chǎng)運(yùn)作相適應(yīng)的管理機(jī)制。?

實(shí)際上，民航局早在 1988 年就開始進(jìn)行直屬機(jī)場(chǎng)下方地方管理的試點(diǎn)，將廈門高崎機(jī)場(chǎng)下放由廈門市政府管理。1994 年 12 月，民航局將上海虹橋機(jī)場(chǎng)移交上海市政府管理。隨著地方政府投資機(jī)場(chǎng)增多，越來(lái)越多的機(jī)場(chǎng)逐步交由地方政府管理或由民航局與地方政府合資共同管理。對(duì)這類下放的機(jī)場(chǎng)，民航局與之脫離隸屬關(guān)系，僅按照法律法規(guī)對(duì)其實(shí)施行業(yè)管理。2002 年，按照政企分開、屬地管理的原則，民航局對(duì)當(dāng)時(shí)的 129 個(gè)民用機(jī)場(chǎng)（民航總局直接管理的 89 個(gè)，地方管理的 35 個(gè)，民航與地方聯(lián)合管理的 5 個(gè)）管理體制進(jìn)行了改革。屬地化改革以山東、湖南、貴州三省作為試點(diǎn)，并隨著國(guó)務(wù)院對(duì)《?。▍^(qū)、市）民航機(jī)場(chǎng)管理體制和行政管理體制改革實(shí)施方案》的批復(fù)，于 2003 年在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開。

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二、2009 年的民用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式改革

隨著 2004 年民用機(jī)場(chǎng)屬地化改革的完成，全國(guó)絕大部分民用機(jī)場(chǎng)都下放地方管理，原來(lái)的管理模式已經(jīng)失去現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。大部分地方政府把機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)定位為企業(yè)，按照企業(yè)的性質(zhì)實(shí)施管理。這種定位顯然有利于調(diào)動(dòng)機(jī)場(chǎng)自主經(jīng)營(yíng)的積極性，但衍生而來(lái)的效率風(fēng)險(xiǎn)和公平風(fēng)險(xiǎn)也日漸顯現(xiàn)。民用機(jī)場(chǎng)市場(chǎng)化衍生出的公共風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起了民航行政管理部門的關(guān)注，因此，在研究深化機(jī)場(chǎng)管理體制改革、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)機(jī)制的同時(shí)，開始對(duì)民用機(jī)場(chǎng)的屬性定位給予重點(diǎn)關(guān)注。

《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》于2009年7月1日起正式施行。該條例的頒布施行，是我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)法律制度建設(shè)與現(xiàn)實(shí)管理體制相適應(yīng)的迫切需求，也是避免老化的管理體制日益阻礙我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展及其安全管理水平提高的要求?！稐l例》的立法目的主要包括四個(gè)方面：一是規(guī)范民用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與管理；二是積極、穩(wěn)步推進(jìn)民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展；二是保障民用機(jī)場(chǎng)的安全和有序運(yùn)行；三是維護(hù)有關(guān)當(dāng)事人，包括民航行政主管部門、機(jī)場(chǎng)、其他駐場(chǎng)單位、旅客、貨主等的合法權(quán)益。本次改革的亮點(diǎn)突出表現(xiàn)在以下方面：

第一，明確民用機(jī)場(chǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施定位?！睹裼脵C(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》一個(gè)重大突破，就是明確了民用機(jī)場(chǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施定位。這是該條例頒布前，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)均未予以明確的?！睹裼脵C(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，“民用機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，鼓勵(lì)、支持民用機(jī)場(chǎng)發(fā)展，提高民用機(jī)場(chǎng)的管理水平。”《條例》之所以將我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)定位為公共基礎(chǔ)設(shè)施，而非像美國(guó)等國(guó)家一樣將民用機(jī)場(chǎng)定位為公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是民航行政主管部門出于機(jī)場(chǎng)投資巨大、運(yùn)行成本高昂等方面原因的考量。政策制定者認(rèn)為，民用機(jī)場(chǎng)兼具了公益性和收益性的雙重特征，如果片面強(qiáng)調(diào)民用機(jī)場(chǎng)的公益性，除了會(huì)大大增加各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)外，也將制約機(jī)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主動(dòng)性，不利于運(yùn)營(yíng)效率和管理水平的提高；如果只強(qiáng)調(diào)收益性，放任機(jī)場(chǎng)自負(fù)盈虧，則大多數(shù)中小機(jī)場(chǎng)將難以實(shí)現(xiàn)自我生存和發(fā)展，甚至可能為了追求利益而犧牲公共利益。

?第二，鼓勵(lì)管理型的經(jīng)營(yíng)方式?！睹裼脵C(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》第三十八條規(guī)定，“機(jī)?場(chǎng)范圍內(nèi)的零售、餐飲、航空地面服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式經(jīng)營(yíng)的，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院民用航空主管部門的規(guī)定與取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)簽訂協(xié)議，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)水平、安全規(guī)范和責(zé)任等事項(xiàng)。對(duì)于采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)不得參與經(jīng)營(yíng)。”雖然上述條款中并未使用“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“專營(yíng)權(quán)”的表述，但“對(duì)于采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)不得參與經(jīng)營(yíng)”，實(shí)際上已對(duì)機(jī)場(chǎng)管理模式的轉(zhuǎn)變提出了具體要求。按照這個(gè)思路，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)將不再直接參與經(jīng)營(yíng)機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)，而可能以特許經(jīng)營(yíng)或者專營(yíng)的方式委托給專業(yè)公司經(jīng)營(yíng)。機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)將由原先的經(jīng)營(yíng)者，轉(zhuǎn)型為監(jiān)督規(guī)范這些專業(yè)公司的安全、服務(wù)、收費(fèi)以及經(jīng)營(yíng)行為的管理者。

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第三章 當(dāng)前我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)管理體制與運(yùn)營(yíng)模式中存在的問(wèn)題···17

一、機(jī)場(chǎng)布局和發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重不平衡················17

二、大量機(jī)場(chǎng)并購(gòu)?fù)泄鼙畴x改革初衷···················20?

第四章 國(guó)外境外民用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)借鑒····················26

一、美國(guó)民用機(jī)場(chǎng)的公益化運(yùn)營(yíng)管理模式····················26

二、澳大利亞機(jī)場(chǎng)的私有化運(yùn)營(yíng)模式······················28?

第五章 完善我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)管理體制和運(yùn)營(yíng)模式的對(duì)策思路·······33

一、明確民用機(jī)場(chǎng)的屬性定位··························33

二、鼓勵(lì)民用機(jī)場(chǎng)管理體制及運(yùn)營(yíng)模式多樣化·····················36

 

第五章 完善我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)管理體制和運(yùn)營(yíng)模式的對(duì)策思路

 

一、明確民用機(jī)場(chǎng)的屬性定位

（一）民用機(jī)場(chǎng)的公益性屬性

1．民用機(jī)場(chǎng)是準(zhǔn)公共物品

公共物品是用于滿足社會(huì)公共消費(fèi)需要的產(chǎn)品。它相對(duì)于私人物品的概念，是指私人不愿意生產(chǎn)或者無(wú)法生產(chǎn)而由政府提供的、社會(huì)中所有消費(fèi)者均具有同等消費(fèi)機(jī)會(huì)且不會(huì)被個(gè)體長(zhǎng)久占用的服務(wù)或產(chǎn)品。公共物品的基本特征包括普遍公益性、非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，要求公共產(chǎn)品的生產(chǎn)必須有公共支出予以保證；且經(jīng)營(yíng)管理必須由非盈利組織承擔(dān)。根據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的程度，公共物品可分為純公共物品與準(zhǔn)公共物品。純公共物品是指是指那些為整個(gè)社會(huì)共同消費(fèi)的物品，具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和非分割性，任何人對(duì)該物品的消費(fèi)都不減少別人對(duì)它進(jìn)行同樣消費(fèi)的物品與勞務(wù)。準(zhǔn)公共物品是介于私人物品和純公共物品之間的一種物品形式，是指具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品。

根據(jù)以上對(duì)公共物品相關(guān)概念的界定以及其特征的分析，可以看出，民用機(jī)場(chǎng)雖然在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，在受益方面具有非排他性，然而其可以通過(guò)對(duì)特定消費(fèi)者的收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)投資，如對(duì)旅客征收的機(jī)場(chǎng)稅費(fèi)（我國(guó)稱為的機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理費(fèi)）、對(duì)航空公司收取的飛機(jī)起降費(fèi)等，獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，兼具了公共消費(fèi)與私人消費(fèi)的特點(diǎn)，顯然更加接近于準(zhǔn)公共物品的概念。?

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結(jié)語(yǔ)?

?建立社會(huì)效益評(píng)估機(jī)制。民用機(jī)場(chǎng)完成屬地化及企業(yè)化后，地方政府常常僅從機(jī)場(chǎng)本身的投入產(chǎn)出方面考慮問(wèn)題，將機(jī)場(chǎng)等同于普通國(guó)有企業(yè)進(jìn)行績(jī)效考核，考核指標(biāo)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益，而非機(jī)場(chǎng)的綜合性功能和效用。但民用機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，如果按照一般經(jīng)營(yíng)性企業(yè)對(duì)其進(jìn)行考核，必然導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，這樣比較難處理好安全、服務(wù)和效益的關(guān)系。社會(huì)效益考核對(duì)機(jī)場(chǎng)的自我定位、發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)以及內(nèi)部管理機(jī)制等方面，發(fā)揮著指揮棒和調(diào)節(jié)器的作用。與定位相適應(yīng)，機(jī)場(chǎng)的考核應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出公共基礎(chǔ)設(shè)施的特性。設(shè)定機(jī)場(chǎng)的考核指標(biāo)，要把安全運(yùn)行放在首位，以機(jī)場(chǎng)發(fā)展、安全運(yùn)行、服務(wù)水平、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)效益和發(fā)展指標(biāo)為主，以直接經(jīng)濟(jì)效益為輔。這樣才能客觀反映機(jī)場(chǎng)的性質(zhì)，全面正確評(píng)價(jià)機(jī)場(chǎng)業(yè)績(jī)。?

?激勵(lì)和引導(dǎo)民用機(jī)場(chǎng)的良性發(fā)展。政府部門在對(duì)民用機(jī)場(chǎng)市場(chǎng)化進(jìn)行必要制度和政策約束的同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)和引導(dǎo)，為民用機(jī)場(chǎng)以及構(gòu)建國(guó)家公共航空運(yùn)輸體系創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境?？紤]到民用機(jī)場(chǎng)具有建設(shè)維護(hù)投入大、投資回收期長(zhǎng)、價(jià)格機(jī)制不靈活等特點(diǎn)，政府應(yīng)當(dāng)在價(jià)格、稅收、貸款、補(bǔ)貼等方面給予其一定的優(yōu)惠政策和資金支持。此外，我國(guó)也可以向民航運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，建立和優(yōu)化公共航空運(yùn)輸體系，專款專項(xiàng)扶持機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展，通過(guò)國(guó)家財(cái)政預(yù)算和設(shè)立機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金等方式對(duì)民用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行資金支持。

參考文獻(xiàn)（略）?